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bt365体育在线投注城建环保工作委员会关于《忻州市五台山风景名胜区条例(草案)》研究意见的报告
发布时间:2017-08-18   新闻来源:忻州人大网   责任编辑:王婧   

——2017年6月23日在忻州市四届人大常委会
第六次会议上

 

市人大常委会城环工委主任  胡鸣钦

主任、副主任、秘书长、各位委员:


《忻州市五台山风景名胜区条例(草案)》(以下简称条例草案)已于2017年5月2日经忻州市人民政府第12次常务会议讨论通过,于5月4日正式提请市人大常委会予以审议。按照《忻州市地方立法条例》的规定,城建环保工作委员会提前介入了条例草案的起草工作,从去年开始,就多次随同法工委听取了起草单位工作情况的汇报,提出了有关修改和完善的建议。收到条例草案文本后,于5月25日至26日,我委组织调研组,在贾玲香副主任、张兰军秘书长的率领下,先后深入到五台县、繁峙县、五台山风景名胜区开展了实地调研,座谈征求了当地人大、政府及其发改、财政、国土、环保、住建、水利、农业等有关部门和部分省(市)人大代表、宗教界人士、企业负责人等方方面面的意见;同时,以函询的方式书面征求了住建、环保、发改委、农、林、水利、公安等共计18个政府有关委局办意见建议。共征集意见建议74条。6月14日,我委召集五台山风景区管委会分管负责人、条例草案起草组专家、市政府法制办、市直有关委局的法规科负责人召开座谈会,共同对所征集的意见进行了逐条分析、研判。经确认,所征得的建议中有些与上位法规定不符,有些与中央、省、市政策要求不符,有些不属于条例立法的范畴,有些多家重复。经剔除和梳理归纳,我们采用了其中部分,形成研究意见。现将研究意见报告如下:


一、制定条例的必要性


五台山风景名胜区作为我市旅游产业和旅游经济转型发展的龙头,是我市对外开放和文化交流的重要窗口,在我市经济社会发展中发挥着至关重要的作用。然而近年来,随着五台山风景名胜区申遗的成功,接待国内外游客人数增多,景区在管理和保护上的问题日益显现出来,由于管理体制不顺、多头管理导致的部门在执法上推诿扯皮等不良现象屡屡发生,强行拉客、非法敛财,市容环境脏乱差、文物和名胜资源保护不力等问题日益凸显,2014年以来,五台山景区连续8次被国家级新闻媒体曝光问题,被国家旅游局给予警告处分,严重损害了我市乃至全省的形象和声誉。2015年11月,省委作出了《关于五台山风景名胜区体制改革的指导意见》和《关于五台山风景名胜区综合整改整治的指导意见》,对五台山景区管理体制推行改革。随后,五台山风景名胜区管理委员会成立,风景名胜区政府撤销。2016年10月,省政府批准了忻州市五台山风景名胜区综合行政执法试点方案。面对新的形势和变化,五台山景区的管理整治必须依靠法治来实现。但现有的有关法律法规对于五台山景区的治理实际而言,还显得太过笼统原则,缺乏具体的规范性和可操作性,迫切需要我市制定地方性法规来细化和完善,增强操作性和可行性;同时,新成立的五台山风景区管委会要真正落实统一管理、综合行政执法等职能,还面临着法律主体地位和法定职责权限不明确的现实问题,迫切需要以地方立法形式来明确和规范。因此,制定《忻州市五台山风景名胜区条例》是五台山风景名胜区依法治理和树立良好形象的迫切需要;是依法解决五台山风景名胜区在管理、保护和执法等方面存在突出问题的迫切需要;是落实党的改革方针政策、依法巩固改革成果、实施统一管理和综合行政执法的迫切需要;是更好实施国家、省有关法律法规的迫切需要;也是落实我市“1661”发展战略,实现转型跨越、全面脱贫、全面小康的重大举措。

市人民政府提请审议的条例草案,能够以上位法为依据,注重问题导向,体现改革成果,突出地方特色,基本上符合五台山景区规划、管理、保护和利用的实际,城建环保工委同意提交人大常委会议审议。


二、主要修改意见和建议


(一)关于条例草案的适用范围问题

条例草案第一章总则中,对五台山风景名胜区的边界和条例适用范围没有作出明确界定,致使繁峙、五台两县发出了“是以目前的五台山行政管辖区域、还是景区规划范围作为条例的适用范围”的疑问,如果是行政管辖区域,那就意味着条例在五台山景区现辖的台怀镇、石咀乡、金岗库乡三个乡镇生效;如果是规划范围,条例适用就包括了繁峙县行政管辖的3个乡和五台县行政管辖的2个乡,从而提出了“规划管理和行政管辖混淆,景区管委会和繁峙、五台两地政府权责不对等”,“景区范围边界不明确,景区管理责任主体不明确,执法权限不明确”的顾虑和意见。为此建议,在第一章总则中,应进一步明确景区的边界和条例适用范围,同时在条例内容制定上要进一步统筹五台、繁峙两县的权责和利益,做到管理保护的主体明确,权责一致,最大限度地减少争议和纠纷。同时,我们建议条例出台之后,市政府应通过制定实施细则等方式,对重叠区域的管理主体及其责权利等方面作出进一步的明确和规范。

(二)关于宗教管理与文物保护方面的问题

条例草案第二章第十五条第三款,“未经批准,不得擅自在风景区内新建寺庙、各类佛事活动中心”。这样的表述不够全面准确,容易产生歧意。为此建议,依据《宗教事务条例》规定,将此款改为“未经批准,不得擅自在风景区内新建各类宗教活动场所”。

(三)关于水利和森林保护方面的问题

第二十九条[自然遗产保护]中第一项,禁止“引进外来种子,苗木和野生动植物物种”,建议改为禁止“擅自引进外来种子、苗木和野生动植物物种”。第二十九条第三项,禁止“采伐、盗伐、移植古树、名木”,“采伐”都不允许,何谈“盗伐”?建议删去“盗伐”二字。第二十九条第五项,禁止“将生活污水直接排入清水河”,建议修改为“禁止将污水直接排入河道”。第三十一条[禁止从事的活动]第七项,禁止“攀折林木,损坏绿地,擅自采挖花草苗木、野生植物、野生药材资源”,表述不够准确,建议改为禁止“攀折林木,损坏绿地,擅自采挖花草苗木、野生药材等野生植物资源”。第二十八条[森林保护管理]第三款“五台山风景名胜区具体的森林防火工作由五台山管委会和涉及的有关县人民政府负责……”这一段,由于森林防火方面有专门的法律法规,无需再设条款,建议删去这一段。

(四)关于综合行政执法方面的问题

第二十条第三款“禁止景区内打架斗殴、寻衅滋事”,这在国家治安处罚条例中有明确规定,而且不仅是景区,任何地方都不允许打架斗殴、寻衅滋事,所以没有必要在条例中专门规定,建议删去。第三十一条[禁止从事的活动]第十项,禁止“随手乱扔乱丢瓜果皮核、食品包装物和其他杂物”,建议将“随手”二字删掉更为准确。

(五)几个争议性较大、值得商榷的问题

一是对采台蘑、挖药材、放牛等方面的禁止条款,许多受访者认为,这是多年来当地居民的生活习惯和主要谋生手段,如果一下子完全禁止,将引发严重社会矛盾,最终会因执行不下去而使法规成为一纸空文,所以建议制定条例时要更加关注民生接地气,既要注重法制效果,也要注重社会效果。二是不少人认为条例草案对五台山景区多发易发、难于管理的一些行为没有作出规范或规范不多,如假僧假尼欺骗行为、偷逃门票行为、景区内小商贩兜售物品及游客放生问题、黑导游黑车黑寺庙问题,乱收费乱要价行为,乱搭乱建乱堆,行政执法人员吃拿卡要、推诿扯皮不作为行为,等等,为此建议条例制定要更加突出问题导向,真正务实管用。三是感到在综合行政执法中有些执法行为无法可依。如对未经批准已经在建的寺庙和违法建筑如何处罚?对占用河道问题如何处罚?对卖高香、烧高香如何处罚?等等,为此建议相关条例能够更加具体、更具可操作性。此外,还有人提出,条例草案内禁止从事的行为有30多条,但是与之相应的处罚规定不多不详,建议进一步增设相应处罚条款。四是对第三十二条[综合行政执法的权限范围规定]中有关表述尚存在争议,比如,究竟应该是委托五台山风景名胜区综合行政执法队相对集中行使有关方面的行政处罚权,还是委托综合行政执法局行使?环境保护的全部处罚权是否可以由景区的综合行政执法队行使?这些都需要严格依据相关上位法规定,认真斟酌修订。五是第三十五条[执法行为标准]罗列了六项行为标准,这些标准是否应写入?如果要写,就应明确标准的具体内容,而不应仅列标题,同时还应规定违反标准的追责措施

介于调研时间短,加之我们的法律专业知识水平有限,以上研究意见还很肤浅,难免挂一漏万,存在不准确和不到位的地方,敬请批评指正。

 

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